特困人员救助供养——政策法规文件

国务院关于进一步健全特困人员
救助供养制度的意见
国发〔2016〕14号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　保障城乡特困人员基本生活，是完善社会救助体系、编密织牢民生安全网的重要举措，是坚持共享发展、保障和改善民生的应有之义，也是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的必然要求。长期以来，在党和政府的高度重视下，我国先后建立起农村五保供养、城市“三无”人员救济和福利院供养制度，城乡特困人员基本生活得到了保障。2014年，国务院公布施行了《社会救助暂行办法》，将城乡“三无”人员保障制度统一为特困人员供养制度，我国城乡特困人员保障工作进入新的发展阶段。为解决城乡发展不平衡、相关政策不衔接、工作机制不健全、资金渠道不通畅、管理服务不规范等问题，切实保障特困人员基本生活，根据《社会救助暂行办法》、《农村五保供养工作条例》，现就进一步健全特困人员救助供养制度提出以下意见。
　　一、总体要求和基本原则
　　（一）总体要求。
　　以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，按照党中央、国务院决策部署，以解决城乡特困人员突出困难、满足城乡特困人员基本需求为目标，坚持政府主导，发挥社会力量作用，在全国建立起城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度，将符合条件的特困人员全部纳入救助供养范围，切实维护他们的基本生活权益。
　　（二）基本原则。
　　坚持托底供养。强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。
　　坚持属地管理。县级以上地方人民政府统筹做好本行政区域内特困人员救助供养工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。
　　坚持城乡统筹。健全城乡特困人员救助供养工作管理体制，在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。
　　坚持适度保障。立足经济社会发展水平，科学合理制定救助供养标准，加强与其他社会保障制度衔接，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖、可持续。
　　坚持社会参与。鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。
　　二、制度内容
　　（一）对象范围。
　　城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：
　　无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。
　　具体认定办法由民政部负责制定。
　　（二）办理程序。
　　申请程序。申请特困人员救助供养，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，按规定提交相关材料，书面说明劳动能力、生活来源以及赡养、抚养、扶养情况。本人申请有困难的，可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。
　　乡镇人民政府（街道办事处）以及村（居）民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的人员，应当告知其救助供养政策，对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。
　　审核程序。乡镇人民政府（街道办事处）应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，在申请人所在村（社区）公示后，报县级人民政府民政部门审批。申请人及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。
　　审批程序。县级人民政府民政部门应当全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见，并随机抽查核实，于20个工作日内作出审批决定。对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村（社区）公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。
　　终止程序。特困人员不再符合救助供养条件的，村（居）民委员会或者供养服务机构应当及时告知乡镇人民政府（街道办事处），由乡镇人民政府（街道办事处）审核并报县级人民政府民政部门核准后，终止救助供养并予以公示。
　　县级人民政府民政部门、乡镇人民政府（街道办事处）在工作中发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时办理终止救助供养手续。特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或在普通高中、中等职业学校就读的，可继续享有救助供养待遇。
　　（三）救助供养内容。
　　特困人员救助供养主要包括以下内容：
　　提供基本生活条件。包括供给粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱。可以通过实物或者现金的方式予以保障。
　　对生活不能自理的给予照料。包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。
　　提供疾病治疗。全额资助参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持。
　　办理丧葬事宜。特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府（街道办事处）委托村（居）民委员会或者其亲属办理。丧葬费用从救助供养经费中支出。
　　对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式给予住房救助。对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的特困人员，根据实际情况给予适当教育救助。
　　（四）救助供养标准。
　　特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。
　　基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需。照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，体现差异性。
　　特困人员救助供养标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府综合考虑地区、城乡差异等因素确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变化情况适时调整。民政部、财政部要加强对特困人员救助供养标准制定工作的指导。
　　（五）救助供养形式。
　　特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。
　　分散供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇人民政府（街道办事处）可委托其亲友或村（居）民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。有条件的地方，可为分散供养的特困人员提供社区日间照料服务。
　　集中供养。对需要集中供养的特困人员，由县级人民政府民政部门按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构；未满16周岁的，安置到儿童福利机构。
　　供养服务机构管理。供养服务机构应当依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度，为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。有条件的经卫生计生行政部门批准可设立医务室或者护理站。供养服务机构应当根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，加强社会工作岗位开发设置，合理配备使用社会工作者。
　　三、保障措施
　　（一）加强组织领导。
　　各地要将特困人员救助供养工作列入政府重要议事日程，将供养服务机构建设纳入经济社会发展总体规划，强化其托底保障功能，进一步完善工作协调机制，切实担负起资金投入、工作条件保障和监督检查责任。民政部门要切实履行主管部门职责，发挥好统筹协调作用，重点加强特困人员救助供养工作日常管理、能力建设，推动相关标准体系完善和信息化建设，实行特困人员“一人一档案”，提升管理服务水平；加强对特困人员救助供养等社会救助工作的绩效评价，将结果送组织部门，作为对地方政府领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考。卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等其他社会救助管理部门要依据职责分工，积极配合民政部门做好特困人员救助供养相关工作，实现社会救助信息互联互通、资源共享，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。发展改革部门要将特困人员救助供养纳入相关专项规划，支持供养服务设施建设。财政部门要做好相关资金保障工作。
　　（二）做好制度衔接。
　　各地要统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。
　　（三）强化资金保障。
　　县级以上地方人民政府要将政府设立的供养服务机构运转费用、特困人员救助供养所需资金列入财政预算。省级人民政府要优化财政支出结构，统筹安排特困人员救助供养资金。中央财政给予适当补助，并重点向特困人员救助供养任务重、财政困难、工作成效突出的地区倾斜。有农村集体经营等收入的地方，可从中安排资金用于特困人员救助供养工作。各地要完善救助供养资金发放机制，确保资金及时足额发放到位。
　　（四）加强监督管理。
　　各地区、各有关部门要将特困人员救助供养制度落实情况作为督查督办的重点内容，定期组织开展专项检查。加强对特困人员救助供养资金管理使用情况的监督检查，严肃查处挤占、挪用、虚报、冒领等违纪违法行为。充分发挥社会监督作用，对公众和媒体发现揭露的问题，要及时查处并公布处理结果。完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，要依纪依法追究责任。
　　（五）鼓励社会参与。
　　鼓励群众团体、公益慈善等社会组织、社会工作服务机构和企事业单位、志愿者等社会力量参与特困人员救助供养工作。鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，采取公建民营、民办公助等方式，支持供养服务机构建设。加大政府购买服务和项目支持力度，落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策，引导、激励公益慈善组织、社会工作服务机构，以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化个性化服务。
　　（六）加强政策宣传。
　　各地区、各有关部门要采用群众喜闻乐见的形式，大力宣传特困人员救助供养政策，不断提高社会知晓度，积极营造全社会关心关爱特困人员的良好氛围。
　　民政部、财政部要加强对本意见执行情况的监督检查，重大情况及时向国务院报告。国务院将适时组织专项督查。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年2月10日
　　（此件公开发布）

湖北省民政厅 湖北省财政厅 湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知

各市、州、县(市、区)民政局、财政局、人力资源和社会保障局:

为贯彻落实《民政部 财政部关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》(民发﹝2020﹞69号)精神，确保符合条件的城乡困难家庭应保尽保，及时将受疫情影响陷入困境的人员纳入救助范围，切实保障困难群众基本生活，现就有关要求通知如下:

一、适度扩大最低生活保障覆盖范围，做到应保尽保

在坚持现有标准、现有政策的基础上，将最低生活保障范围扩大到低收入家庭中的重残人员、重病患者。对低收入家庭中的重残人员、重病患者等特殊困难人员，经本人申请，参照“单人户”纳入低保。低收入家庭一般是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准1.5倍，且财产状况符合当地相关规定的低保边缘家庭，具体认定办法由各市、州、直管市、神农架林区制定。重残人员是指持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人，有条件的地方可扩大到三级智力、精神残疾人;重病患者是指患有当地有关部门认定的重特大疾病的人员，有条件的地方可扩大到罕见病患者，具体认定办法由各地结合实际研究确定。参照“单人户”施保的重残人员给予全额保障后一般不再实施重点救助，重病患者由各地按不超过当地低保标准的一定额度给予救助。

对基本生活困难的长江流域等重点水域禁捕退捕渔民，凡符合条件的，及时按规定程序纳入最低生活保障等社会救助范围。对无法外出务工、经营、就业，导致收入下降、基本生活出现困难的城乡居民，凡符合低保条件的，要全部纳入低保范围。受疫情影响严重的地区，可适当放宽低保认定条件。积极促进有劳动能力和劳动条件的低保对象务工就业，在核算低保申请家庭收入时扣减必要的就业成本。全面详细摸清城乡低保家庭和低收入家庭情况，掌握工作底数。

二、适度扩大临时救助范围，实现应救尽救

加强对生活困难未参保失业人员的救助帮扶，适度扩大临时救助范围。对受疫情影响无法返岗复工、连续三个月无收入来源，生活困难且失业保险政策无法覆盖的农民工等未参保失业人员，未纳入低保范围的，经本人申请，由务工地或经常居住地发放一次性临时救助金，帮助其渡过生活难关。一次性临时救助金原则上不低于当地一个月城市低保标准。未参保失业人员享受一次性临时救助金，由申请者本人凭所在务工单位出具的受疫情影响无法返岗复工证明向务工地或经常居住地乡镇(街道)提出书面申请。乡镇人民政府(街道办事处)可采取适当方式对申请人连续三个月无收入来源、生活困难等情形及其经济状况进行核实，核实有困难的也可采取由申请人个人承诺方式予以认定。乡镇人民政府(街道办事处)对受理初核同意的个人申请及时上报县级民政部门;县级民政部门收到乡镇人民政府(街道办事处)上报的申请材料后，应及时核对是否已纳入低保，并将申请人有关信息转同级人力资源社会保障部门进行信息核对，经确认未参加失业保险的，由县级民政部门审批并以适当方式进行公示，接受社会监督。生活困难未参保失业人员一次性临时救助金申请审核审批的具体程序、生活困难标准、一次性临时救助金发放标准由各地根据当地救助保障需要和疫情影响等情况自行确定。

坚持凡困必帮、有难必救，对其他基本生活受到疫情影响陷入困境，相关社会救助和保障制度暂时无法覆盖的家庭或个人，及时纳入临时救助范围。对遭遇重大生活困难的，可采取一事一议方式适当提高救助额度。进一步落实和完善乡镇(街道)临时救助备用金制度，落实乡镇(街道)审批临时救助工作要求，积极开展“先行救助”，有条件的地区可探索委托社区(村)直接实施小额临时救助，提高临时救助效率。对申请临时救助的低保对象、特困人员和建档立卡贫困户，重点核实其生活必需支出情况，不再进行家庭收入和财产状况调查。严格落实社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制，依规发放价格临时补贴。

三、落实特困人员救助供养政策，提升照料服务

完善特困人员认定条件，将特困人员救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。加强特困人员供养服务机构建设和设施改造，严格落实供养服务机构服务保障、安全管理等规定，增强生活不能自理特困人员集中照护能力，不断提高服务质量。对有集中供养意愿的特困人员实行愿进全进，尽最大努力收住有集中供养意愿的生活不能自理特困人员，不断提升生活不能自理特困人员集中供养率。加强分散供养特困人员照料服务，压实照料服务人员的照料服务责任，切实提高分散供养特困人员照料服务水平。乡镇(街道)要加强对分散供养特困人员的探访，及时了解疫情对特困人员生活的影响，重点跟踪关注高龄、重度残疾等生活不能自理特困人员，帮助解决实际困难。

四、加强贫困人口摸底排查，强化兜底保障

扎实做好社会救助兜底脱贫工作，健全完善监测预警机制，依托省社会救助信息管理系统，建立未脱贫人口和收入不稳定、持续增收能力较弱、返贫风险较高的已脱贫人口以及建档立卡边缘人口监测预警电子台账，及时录入更新有关数据;加强数据比对，充分发挥驻村干部作用，对未纳入救助范围的逐户逐人摸底排查并建立动态联系机制，及时将其中符合条件的贫困人口纳入农村低保、特困人员救助供养或临时救助覆盖范围，确保兜底保障“不漏一户、不落一人”。对已脱贫且家庭人均收入超过低保标准的低保对象，按照“脱贫不脱政策”的要求，延续保障到今年12月底。

五、优化社会救助工作流程，提高服务水平

各地要积极总结乡镇(街道)审核确认低保、临时救助对象试点工作经验，不断简化优化低保和临时救助审核审批流程。充分运用各类政务服务APP、全流程网上办理等方式快速办理救助申请，方便困难群众申请救助。科学调整入户调查、民主评议和张榜公示等程序，对家庭经济状况明晰、事实清楚且无重大异议的，可不再组织民主评议。加强社会救助家庭经济状况核对机制建设，积极开展社会救助信息共享和数据比对。完善主动发现机制，充分发挥村(居)委会、驻村干部、社区网格员、社会工作者、志愿者的作用，对陷入生活困境的困难群众做到早发现、早救助;提高社会救助服务热线畅通率和有效性，安排熟悉社会救助业务的人员值守接听,并采取多种方式加强热线宣传,提高群众知晓度，确保困难群众求助有门、受助及时。

六、加强组织领导，确保落实落地

各地要加强组织领导，落实属地责任，强化资金保障，统筹使用各级财政安排的社会救助资金，扎实做好低保、特困人员救助供养和临时救助工作，坚决守住民生底线，防止发生冲击社会道德底线事件。加强部门衔接配合，及时比对核实失业保险、失业登记等相关信息，精准认定救助对象。强化工作监督和资金监管，加大信息公开力度，按规定向社会公布社会救助相关事项，不断提高工作透明度。持续深化农村低保专项治理，聚焦“漏保”、形式主义、官僚主义、资金监管不力等问题重点发力，坚决防止“兜不住底”的情况发生。落实“三个区分开来”要求，建立容错纠错机制，激励基层干部担当作为，对非主观故意导致不符合条件人员纳入救助帮扶范围的，可免予追究相关责任。

湖北省民政厅 湖北省财政厅 湖北省人力资源和社会保障厅

2020年7月29日

(此件主动公开)